آسیبشناسی یک قانون اجرا نشده
چکیده – با وجود تصریح قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آییننامه اجرایی آن بر ضرورت استفاده از مجری ذیصلاح در پروژههای ساختمانی، در عمل فاصلهای آشکار میان قانون مصوب و رویه جاری در اجرا به چشم میخورد. مجری، که باید بهعنوان یکی از ارکان اصلی تضمین کیفیت، ایمنی و سلامت سازهها در پروژهها ایفای نقش کند، اغلب به نقشی فرعی یا صرفاً صوری تقلیل یافته است. این مقاله ضمن بررسی ریشههای ساختاری، اقتصادی و اجرایی این مسئله، تلاش دارد با نگاهی آسیبشناسانه، نقش واقعی مجری را بازتعریف کرده، چالشها را تحلیل نموده و راهکارهایی علمی و قابل اجرا برای تحقق عملی جایگاه مجری ذیصلاح ارائه دهد. در این مسیر، مجری نه بهعنوان عامل تعارض، بلکه بهعنوان یکی از عناصر کلیدی فرآیند ساختوساز معرفی میشود؛ عنصری که در مواجهه با ضعفهای ساختاری و خلأهای اجرایی، عملاً با چالشهای جدی و نابرابری میان مسئولیت و اختیار روبهروست. ساختاری که نهادهای قانونی حمایت لازم را از او دریغ میکنند و در عمل، او را با مسئولیتهای گسترده اما اختیارات محدود، تنها میگذارند.
مقدمه :
در نظام حرفهای ساختوساز، حضور تخصصهای متنوع، شفافسازی مسئولیتها و اجرای اصول فنی از سوی اشخاص دارای صلاحیت، اصلی حیاتی برای کیفیت و دوام سازههاست. در همین راستا، قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب ۱۳۷۴) با هدف ارتقاء سطح دانش فنی در ساختمانسازی، بر لزوم بهرهگیری از اشخاص حقیقی و حقوقی ذیصلاح در تمام مراحل ساختوساز تأکید کرده است.
یکی از ارکان کلیدی این قانون، نقش مجری ذیصلاح در فرآیند اجراست. مجری، طبق قانون، مسئولیت دارد پروژه را مطابق نقشهها، ضوابط فنی، مقررات ملی ساختمان و با رعایت اصول ایمنی، اجرا و مدیریت کند. با این حال، تجربههای میدانی نشان میدهد که در بسیاری از مناطق، بهویژه در استانهایی که بازار ساختوساز بیشتر متکی بر سرمایهگذاران خرد و پروژههای شخصیساز است، این نقش بهصورت واقعی ایفا نمیشود.
در استان کردستان نیز، علیرغم الزام قانونی، حضور مجری غالباً تشریفاتی و نمادین است. قراردادهایی با عنوان «مدیریت فنی» جایگزین قراردادهای «مدیریت پیمان» شدهاند و مجریان تنها در کلام، مسئول پروژه محسوب میشوند. در عمل، مالکین پروژهها با در اختیار داشتن تمام تصمیمگیریهای مالی و اجرایی، اجرای پروژه را هدایت میکنند، در حالی که مجری فاقد اختیارات قانونی واقعی برای اعمال نظارت مؤثر است. این وضعیت نهتنها با روح قانون مغایر است، بلکه تبعات فنی، حقوقی و حرفهای سنگینی برای مجریان به همراه دارد؛ بهویژه آنکه مسئولیت حقوقی بروز مشکلات ایمنی یا فنی در پروژه، در اغلب موارد متوجه مجری خواهد بود، حتی اگر عملاً در فرآیند اجرا نقشی نداشته باشد.
در این مقاله، تلاش میشود ضمن بررسی همهجانبه این مشکل، به جایگاه واقعی مجری پرداخته شود، عوامل زمینهساز وضع موجود مورد واکاوی قرار گیرد و در نهایت، راهکارهایی مشخص برای بازگشت مجری ذیصلاح به جایگاه قانونی و حرفهای خویش پیشنهاد گردد.
وضعیت موجود، ریشههای مشکل و پیامدهای آن
۱- واقعیت میدانی : تفاوت فاحش میان قانون و اجرا – با وجود تصریح ماده ۴ و ۵ آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی مبنی بر ضرورت حضور مجری ذیصلاح در تمامی پروژههای ساختمانی، در عمل، در بسیاری از شهرها – از جمله در استان کردستان – مجری به شکل واقعی و مؤثر در فرایند ساختوساز حضور ندارد.
در اغلب موارد، کارفرمایان شخصیساز با تنظیم یک قرارداد صوری یا ناقص با عنوان «مدیریت فنی» و نه «مدیریت پیمان»، صرفاً حضور مجری را برای ارائه مدارک به شهرداری و سازمان نظام مهندسی فراهم میکنند؛ در حالی که در فرایند ساخت، تصمیمگیری و اجرا، نقش اصلی را خود کارفرما (که غالباً فاقد دانش فنی و تجربه اجرایی است) ایفا میکند.
۲- ریشهی مشکل: فشار اقتصادی، خلأ نظارتی، و فقدان ضمانت اجرا – پرسش اساسی این است که چرا مجریان ذیصلاح حاضر میشوند با چنین شرایطی همکاری کنند؟ پاسخ در ترکیبی از عوامل زیر نهفته است :
• رقابت شدید اقتصادی و نبود پروژههای کافی باعث شده بسیاری از مجریان برای بقا، به قراردادهایی تن دهند که عملاً حیثیت حرفهای آنها را تهدید میکند.
• خلأ نظارتی در شهرداریها و سایر نهادهای مسئول، باعث شده کارفرمایان بهراحتی نقش مجری را دور بزنند. هیچ مکانیسم مؤثری برای راستیآزمایی میزان حضور واقعی مجری در اجرا وجود ندارد.
• فقدان ضمانت اجرایی برای مفاد قرارداد مجری ذیصلاح، و سکوت یا بیتفاوتی نهادهای ناظر، موجب شده مجری به یک “مهر تأیید صوری” در چشم کارفرما تنزل یابد.
در چنین شرایطی، مجریِ قانونمدار یا باید از پروژهها کنار برود و در نتیجه از چرخه اقتصادی حذف شود، یا تن به همکاریای بدهد که با اصول حرفهای در تضاد است.
۳- نقش غالب و بیرقیب مالکان در فرایند اجرا – در واقع، اکثریت کارفرمایان حقیقی بهعنوان مالکان پروژهها، بدون برخورداری از تحصیلات فنی یا مجوز قانونی، کنترل کامل پروژه را در دست میگیرند. آنها :
• تمامی تصمیمهای اجرایی و مالی را اتخاذ میکنند
• نیروهای اجرایی را خود انتخاب و هدایت میکنند
• با توجه به ارتباطات غیررسمی با برخی بدنههای اجرایی، عملاً پاسخگوی هیچ نهادی نیستند
در چنین فضایی، مجری از اختیارات قانونی خود تهی شده و به یک ناظر بدون ابزار کنترل تبدیل میشود؛ حال آنکه قانون، مجری را مسئول اصلی فنی در پروژه میداند.
۴- پیامدهای وضع موجود – این وضعیت علاوه بر نقض صریح قانون، تبعات متعددی برای جامعه، حرفه مهندسی و حتی کارفرمایان دارد :
۱- افت کیفیت ساخت : نبود نظارت اجرایی واقعی منجر به ساختوسازهای بیکیفیت، پرخطر و پرهزینه خواهد شد.
۲- فرار از مسئولیت در حوادث : در صورت بروز خسارات جانی یا مالی، به دلیل نامشخص بودن نقشها، تشخیص مسئولیت دشوار و روند حقوقی پرهزینه و زمانبر خواهد بود.
۳- تضعیف حیثیت حرفهای مهندس مجری : استمرار این روند، شأن و جایگاه مجریان ذیصلاح را مخدوش کرده و انگیزههای حرفهای و اخلاقی آنان را کاهش میدهد.
۴- افزایش تخلفات ساختمانی و فشار بر شهرداریها : شهرداریها نیز در نهایت متضرر خواهند شد، چراکه با انبوهی از پروژههای بیکیفیت و فاقد کنترل واقعی مواجه میشوند که در آینده نیازمند بازبینی، اصلاح، یا حتی تخریب هستند.
راهکارهای اصلاحی و پیشنهادهای عملی برای بهبود وضع موجود
۱- تعریف دقیقتر و الزامآور قراردادهای مجری ذیصلاح – وزارت راه و شهرسازی و سازمان نظام مهندسی ساختمان باید با همکاری یکدیگر، الگوی استاندارد و غیرقابل تغییر قراردادهای مجری ذیصلاح را تدوین و ابلاغ کنند. در این الگو باید :
• وظایف، اختیارات و مسئولیتهای مجری بهروشنی مشخص شود
• هرگونه قرارداد با عنوانهایی مانند «مدیریت فنی» یا «همکاری اجرایی» که منجر به تضعیف نقش مجری شود، فاقد اعتبار حقوقی تلقی گردد
• صدور مجوز ساخت و پایانکار صرفاً در صورت تایید استمرار نقش فعال و اجرایی مجری انجام شود
۲- تدوین دستورالعمل راستیآزمایی نقش مجری در فرآیند اجرا – پیشنهاد میشود ادارات کل راه و شهرسازی، شهرداریها و سازمانهای نظام مهندسی، بهکمک ابزارهای بازرسی، گزارشگیری مرحلهای و تاییدیههای پیشنیاز برای مراحل اجرا (مانند بتنریزی، اسکلت، سفتکاری و …)، میزان حضور واقعی مجری در پروژه را ارزیابی کنند. در صورت عدم انطباق اجرای پروژه با وظایف قانونی مجری، ادامه عملیات متوقف و مالک مکلف به اصلاح وضعیت شود.
۳- حمایت از مجری ذیصلاح در برابر تخلفات مالک – در بسیاری موارد، مجری بهدلیل پایبندی به اصول فنی و عدم همراهی با رفتار غیرقانونی مالک، از پروژه کنار گذاشته شده یا تحت فشار قرار میگیرد. باید :
• سازمان نظام مهندسی و شوراهای انتظامی، حمایت رسمی از مجری قانونمدار را در دستور کار قرار دهند
• امکانی برای شکایت مجری از تخلفات مالک فراهم شود
• نظام حقوقی نیز امکان ورود مجری به دعوا در صورت نقض قرارداد از سوی کارفرما را تقویت کند
۴- تقویت آموزش و آگاهی حقوقی برای کارفرمایان شخصیساز – بخش زیادی از مشکلات، ناشی از فقدان دانش حقوقی و فنی در میان مالکان و کارفرمایان خرد است. لازم است :
• شهرداریها، سازمان نظام مهندسی و رسانههای تخصصی، دورهها و کمپینهای اطلاعرسانی برگزار کنند
• پیش از صدور مجوز ساخت، مالک موظف به تکمیل یک دوره آموزش آنلاین یا دریافت بروشور حقوقی شود
• این آگاهی سبب میشود نقش واقعی مجری ذیصلاح نه بهعنوان یک مهر امضا، بلکه به عنوان عامل اصلی اجرای فنی، شناخته شود
۵- تقویت نظام اعتبارسنجی و رتبهبندی مجریان – برای جلوگیری از رقابت ناسالم و قیمتشکنی، ضروری است که مجریان ذیصلاح براساس عملکرد، رعایت مقررات، رضایت کارفرمایان، و تعهد حرفهای رتبهبندی شوند.
• این رتبهبندی باید در سامانههای شهرداری و سازمان نظام مهندسی قابل مشاهده باشد
• کارفرمایان موظف شوند از میان مجریان دارای رتبه معتبر انتخاب کنند
• این اقدام هم انگیزه کیفیت را در میان مجریان تقویت میکند، هم فرصت را از سودجویان و امضافروشان میگیرد
جمعبندی و نتیجهگیری
برخلاف تصور عمومی، مجریان ذیصلاح نه مقصر وضع موجود، بلکه از جمله آسیبدیدگان اصلی آن هستند. بیشتر آنها از نبود ضمانت اجرایی برای قراردادهای قانونی، خلأهای حمایتی نهادهای قانونی و فشارهای اقتصادی روزافزون رنج میبرند. در این میان، برخی مالکان بدون برخورداری از دانش فنی کافی و با تکیه بر خلأهای نظارتی و ارتباطات غیررسمی، عملاً فرآیند اجرای صحیح قانون را دور میزنند و نقش مجری را به یک حضور تشریفاتی تقلیل میدهند.
برای برونرفت از این بحران ساختاری، اصلاحاتی همزمان و هماهنگ در سطوح حقوقی، نظارتی، آموزشی و فرهنگی ضروری است. در غیر این صورت، تداوم این روند نهتنها موجب تضعیف جایگاه حرفهای مجریان خواهد شد، بلکه تبعاتی فراتر از بیعدالتی صنفی داشته و مستقیماً ایمنی، کیفیت ساخت و منافع عمومی در حوزه ساختمان را تهدید خواهد کرد.
نویسنده : خسرو ویسی
کارشناس ارشد مهندسی سازه – عضو سازمان نظام مهندسی ساختمان استان کردستان
